Главная » 2014 » Август » 30 » Скачать Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации. Нагаева, Светлана Владимировна бесплатно
7:11 AM
Скачать Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации. Нагаева, Светлана Владимировна бесплатно
Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации
Диссертация
Автор: Нагаева, Светлана Владимировна
Название: Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации
Справка: Нагаева, Светлана Владимировна. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.02 Екатеринбург, 2003 218 c. : 61 04-12/430
Объем: 218 стр.
Информация: Екатеринбург, 2003
Содержание:
Введение
Глава 1 Теоретические и политико-правовые вопросы изменения состава субъектов Российской Федерации 17 —
§ 1 Состав субъектов Российской Федерации: понятие, статика и динамика 17 —
§ 2 Цели, принципы и способы изменения состава субъектов Российской Федерации 37 —
§ 3 Проблемы правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации 64
Глава 2 Порядок образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации 91
§ 1 Принятие нового субъекта в состав Российской Федерации 91
§ 2 Образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации в результате объединения, 103-140 присоединения, разделения, выделения субъектов Российской Федерации
§ 3 Изменение конституционно-правового статуса субъекта
Российской Федерации141
§ 4 Изменение границ между субъектами Российской
Федерации155
Введение:
Актуальность темы исследования. Совершенствование федеративных отношений и российского федерализма в целом имеют несколько сложившихся направлений своего развития, в том числе — совершенствование федеративной структуры, оптимизацию ее субъектного состава.
Развитие российской государственности на современном этапе выходит на качественно новый уровень — уровень законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации. Появление Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.1 — это достижение, относящееся к разряду правовых новаций, идущих в русле укрепления российских регионов, направленное на их интеграцию.
Таким образом, мы наблюдаем последовательную тенденцию включения в процесс конституционно-правового регулирования федеративных отношений резервных правовых механизмов и средств, заложенных в Конституции РФ, использование которых на более раннем этапе просто не могло иметь места и даже представляло опасность для российского общества и государства, вплоть до его распада.
Сегодня в условиях осознания не только необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и готовности искать оптимальные (минимальные по времени и максимальные по эффективности) пути и направления реализации этой задачи, сложились предпосылки для воплощения в жизнь ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Конституции РФ.
1 СЗ РФ. 2001. №52. Ст. 3916.
Очевидно, что экономические, политические и финансовые проблемы г большинства субъектов Российской Федерации, в том числе сложносоставных, требуют разрешения. Потенциал указанных статей Конституции нацелен на ликвидацию таких недостатков субъектного состава Федерации, как слишком большое количество субъектов, их видовая "пестрота", резкое различие в финансовой обеспеченности, а также направлен на повышение эффективности территориального управления в государстве.
В этой связи рассматривались предложения по объединению Ленинградской области и Санкт-Петербурга, Москвы и Московской области. Существуют даже планы коренной перестройки федеративной структуры Российской Федерации посредством ее губернизации.
Предлагаются различные варианты разрешения проблем сложноустроенных субъектов Российской Федерации. Возможность своего объединения обсуждают Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; Архангельская область и Ненецкий автономный округ; Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа и др. Сделаны первые шаги по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Начиная процесс образования новых субъектов в составе Федерации посредством укрупнения имеющихся субъектов, необходимо обеспечить его эффективное законодательное регулирование, что, в свою очередь, невозможно без выработки соответствующих теоретических подходов к проблеме образования новых субъектов в составе Российской Федерации. Очевидно, что это одна из актуальных задач науки конституционного права.
Актуальность данной темы проявляется также в том, что в конституционно-правовой науке нет единообразия в понимании содержания конституционных предписаний, касающихся изменения состава субъектов Российской Федерации. Не выработан единый подход в понимании таких терминов, как «изменение конституционно-правового статуса субъекта
Российской Федерации», «изменение состава субъектов Российской Федерации». В российском законодательстве отсутствуют легальные определения указанных понятий, а в отечественном правоведении до сих пор не сложился дефинитивный ряд, детально раскрывающий их содержание.
Начавшиеся на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа процессы по их объединению - первая правоприменительная практика в данной сфере, вскрыли необходимость содержательной и процессуальной детализации конституционного законодательства в этой области. В том числе: включение в него новых дефинитивных норм; разграничение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере; дополнение конституционно-правового механизма образования новых субъектов Федерации процессуальными формами территориального размежевания субъектов Федерации (при наличии объективных предпосылок для этого). Выявилась также необходимость детализации федерального законодательства об образовании новых субъектов Федерации в региональном законодательстве.
На сегодняшний день создана определенная правовая база в сфере изменения состава субъектов Российской Федерации: разработаны процедуры принятия новых субъектов в состав Российской Федерации, образования новых субъектов Российской Федерации.
Однако не получили правовой регламентации вопросы образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации в результате присоединения, выделения, разделения имеющихся субъектов Федерации; не разработан механизм изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации; не урегулирован такой неотъемлемый этап процедуры образования новых субъектов Федерации, как изменение границ между субъектами Российской Федерации; требуют разрешения вопросы правопреемства субъектов Федерации.
Таким образом, задача науки конституционного права, помимо разработки общетеоретической концепции изменения субъектного состава Российской Федерации, заключается также в выявлении проблем правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации, включая предмет самого регулирования, в формулировании правовых установок, направленных на совершенствование конституционного законодательства в данной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретической основой настоящего диссертационного исследования явились труды таких ведущих ученых, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, К. В. Арановский, JL К. Болтенкова, Б. JL Железнов, В. И. Зажицкий, Д. JL Златопольский, М. В. Глигич-Золотарева, JI. М. Карапетян, А. Е. Козлов, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, М. И. Кукушкин, И. Д. Левин,
A. И. Лепешкин, М. С. Саликов, Ю. Г. Судницын, Ю. А. Тихомиров,
B. Е. Чиркин, В. С. Шевцов, Б. С. Эбзеев, внесших значительный вклад в изучение проблем государственного устройства России, СССР; российского федерализма и отдельных его институтов; а также работы известных дореволюционных государствоведов: Г. Еллинека, Н. И. Лазаревского, А. Ященко.
Важную роль в изучении статики и динамики субъектного состава России сыграли работы, посвященные зарубежному федерализму, изучению особенностей зарубежных федераций и их субъектного состава, а также сравнительно-правовые исследования в этой области, принадлежащие
A. С. Автономову, И. М. Вайлю, Р. Вальтеру, Б. С. Крылову, Д. А. Ковачеву,
B. В. Невинскому, П. И. Савицкому, М. С. Саликову, В. Е. Чиркину и др.
Вопросы изменения субъектного состава Российской Федерации, способы образования новых субъектов Федерации нашли свое отражение в работах С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Л. В. Андриченко, Е. К. Глушко, В. Б. Исакова, А. Е. Козлова, Е. И. Козловой, В. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, В. И. Лафитского, А. А. Ливеровского, А. П. Любимова, С. В. Полениной,
Т. С. Румянцевой, Г. Д. Садовниковой, Т. Я. Хабриевой, В. И. Чехариной, Ю. А. Юдина и др.
Настоящее исследование требует глубокого изучения специфики субъектного состава Российской Федерации, вопросов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, проблем его правового регулирования. Оно не возможно без комплексного исследования структуры территориальной организации России; правовой модели построения взаимоотношений между различными уровнями публичной власти (федеральной, региональной и местной), значительный вклад в изучение которых внесли А. В. Безруков, Н. С. Бондарь, И. В. Выдрин, Н. М. Добрынин, И. В. Евдокимов, В. В. Иванов, Д. А. Керимов,
A. Н. Кокотов, А. А. Ливеровский В. Н. Лысенко, Н. А. Михалева,
B. В. Невинский, М. С. Сапиков, И. А. Умнова, Е. И. Шавловский, Э. С. Юсубов и др.
Важную роль в изучении политико-территориальных трансформаций субъектного состава Российской Федерации сыграли научные труды
C. Н. Бабурина, Ю. Г. Барсегова, А. В. Лужина, Р. Осборна, А. А. Югова,
A. С. Саломаткина, исследующих территориальные основы российского федерализма, а также изменение границ России и ее субъектов.
Определяющее влияние на формирование методологической основы диссертации, выбор автором подходов к изучению проблематики настоящего исследования оказали работы С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, И. В. Выдрина, В. А. Кочева, В. И. Майорова, А. В. Москалева,
B. И. Новоселова, А. Н. Сагиндыковой , И. А. Кравца, В. Б. Исакова и др.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является территориальное устройство России как федеративного государства в его статике и динамике.
Предмет исследования. В качестве предмета диссертационного исследования избран базовый элемент системы территориальной организации России — ее субъектный состав, его понятие, статика и динамика, конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации, порядок образования, преобразования и упразднения субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в рассмотрении теоретико-правовых проблем изменения субъектного состава России; осмыслении и раскрытии конституционно-правовой модели изменения состава субъектов Российской Федерации на основе анализа нормативных правовых актов федерального и регионального уровня; формулировании рекомендаций по развитию законодательства в данной сфере.
В соответствии с поставленной целью определен круг задач, в число которых входят следующие:
1. раскрыть специфику состава субъектов Российской Федерации;
2. исследовать институт изменения состава субъектов Российской Федерации; отграничить его от смежных институтов в сфере политико-территориальной организации государства;
3. проанализировать законодательное закрепление института изменения состава субъектов на федеральном и региональном уровнях; его цели, принципы;
4. рассмотреть юридическую специфику процедур принятия в состав Российской Федерации новых субъектов и образования в ее составе новых субъектов; исследовать специфику изменения границ между субъектами Российской Федерации как неотъемлемый этап процедуры образования новых субъектов Федерации.
5. описать.и смоделировать процедуры образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации в результате присоединения, выделения, разделения имеющихся субъектов Федерации; предложить правовую модель трансформации конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
6. выявить проблемы правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации, определить перспективы развития федерального и регионального законодательства об изменении состава субъектов Российской Федерации и сформулировать соответствующие законодательные предложения.
Методологическая основа исследования. При написании работы применялись такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, моделирование, благодаря которым удалось описать и смоделировать процедуры образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации в результате их присоединения, разделения, выделения, а также разработать правовую модель изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
В работе над диссертацией широко применялись и специальные правовые методы исследования: метод сравнительного правоведения, формально-юридический, историко-юридический и др. В частности, использован сравнительно-правовой анализ Конституций Российской Федерации, Союза ССР, стран ближнего и дальнего зарубежья; анализ судебной практики.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г., конституции других союзных республик, Конституция Союза ССР 1977 г., другие конституции советского периода, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором впервые предпринимается попытка на уровне диссертационного исследования комплексно изучить конституционно-правовой режим изменения субъектного состава России в современных конституционно-правовых условиях. По мнению диссертанта, конкретные элементы новизны исследования проявляются как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в предлагаемых автором решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Институт изменения состава субъектов Российской Федерации занимает особое место в структуре конституционного права России и входит в комплексный институт государственного устройства Российской Федерации. Образующие его нормы составляют единый блок и касаются принятия в состав Российской Федерации новых субъектов, образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
2. Развитие соответствующих разделов законодательства, правоприменения, лежащих в их основе теоретических представлений требует формирования собственного понятийного аппарата, который в настоящее время в конституционном праве отсутствует.
К числу базовых понятий, описывающих деятельность по принятию в состав Российской Федерации новых субъектов, образованию в ее составе новых субъектов, по производству иных изменений политико-территориальной структуры российского федерализма, автор относит следующие: состав субъектов Российской Федерации и его изменение; образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации; объединение, присоединение, разделение, выделение субъектов Российской Федерации; правопреемство субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации - правопредшественники, субъекты Российской Федерации - правопреемники.
3. Следует различать состав субъектов Российской Федерации как самостоятельную юридическую категорию и персональный (индивидуальный) состав субъектов Российской Федерации.
Состав субъектов Российской Федерации как юридическая конструкция первичен по отношению к самим субъектам Федерации, так как субъекты Федерации не «образуют» состав субъектов Федерации, а «находятся» в нем.
Индивидуальный состав субъектов Российской Федерации включает субъекты Российской Федерации, перечень которых содержится в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и является элементом собственно федеративного устройства государства.
4. Динамику субъектного состава Российской Федерации характеризуют три базовые категории: образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации, а также детализирующие их - объединение, выделение, присоединение, разделение субъектов Российской Федерации. Дано авторское понимание этих категорий и на их основе предложены соответствующие юридические дефиниции. Раскрывается содержание понятия «изменение состава субъектов Российской Федерации».
5. Проанализированы закрепленные в Конституции РФ правотворческие полномочия Федерации и субъектов Федерации в сфере образования, преобразования и упразднения субъектов Российской Федерации, предложена модель их соотношения.
6. Анализ норм Закона от 17 декабря 2001 г. приводит к выводу, что приоритетным направлением государственной политики является укрупнение субъектов Федерации путем их объединения.
Однако объединение субъектов Федерации не охватывает всей совокупности жизненных ситуаций, которые могут возникнуть на практике (имеется ввиду возможность территориальных размежеваний субъектов Федерации). Законодательство, по мнению автора, должно предусматривать, помимо объединения субъектов Федерации, и другие способы образования, преобразования, упразднения субъектов Федерации, такие как присоединение, разделение, выделение.
В то же время на практике преобладающим должно быть укрупнение субъектов Федерации, однако не за счет законодательного запрета или неурегулирования способов изменения субъектного состава Российской Федерации, а за счет соответствующей правоприменительной политики государства.
7. Сформулировано предложение о включении в региональное законодательство о референдумах отдельных глав или иным образом выделенных фрагментов текста, учитывающих специфику образования новых субъектов Федерации и разъясняющих порядок проведения референдумов по вопросам образования, преобразования и упразднения субъектов Федерации.
8. Предложены дополнения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»: включение в него положений об изменении конституционно-правового статуса субъектов Федерации, что, в свою очередь, потребует изменения наименования закона. Разработана соответствующая правовая модель изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
9. Исследован вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации при образовании новых субъектов Федерации. В результате выделен ряд юридически неразрешенных вопросов в сфере изменения границ субъектов Федерации в целом и при образовании новых субъектов Федерации в частности. К ним относятся: нахождение порядка изменения границ субъектов Федерации вне рамок законодательного регулирования; неопределенность формы выражения согласия субъекта Федерации на изменение его границ, порядка правового оформления изменения границ и др.
Указанные проблемы могут быть решены посредством принятия комплексного федерального закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации», призванного урегулировать деятельность, связанную с изменением границ субъектов Федерации (который в настоящее время еще не принят).
10. Перспективным направлением государственной политики в сфере совершенствования политико-территориальной структуры российского федерализма видится совершенствование не только конституционного, но и гражданского, бюджетного, налогового и других видов законодательства.
Без этого не может быть решена задача создания комплексной правовой модели изменения состава субъектов, структурными элементами которой являются принятие нового субъекта в Российскую Федерацию, образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Каждый из которых по отдельности представляет собой многоступенчатый, длительный процесс, включающий ряд согласованных политических, правовых, экономических, финансовых, управленческих действий.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование конституционно-правового законодательства в сфере политико-территориальной организации структуры российского федерализма.
Сформулированные в настоящей работе определения предлагается включить в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. в качестве дефинитивных норм.
Сделанные предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства (о введении новых понятий в терминологию отрасли) могут найти применение в законотворческой деятельности. Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса конституционного права Российской Федерации и спецкурса по проблемам российского федерализма. Результаты диссертационного анализа будут полезными в дальнейшей разработке проблем государственного устройства России.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права УрГЮА, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, в частности, на I межрегиональной конференции молодых ученых и студентов «Актуальные вопросы публичного права и деятельности органов юстиции» (Екатеринбург, УрГЮА, 13 ноября 2002 г.), на V региональной научной конференции «Урал индустриальный. Бакунинские чтения» (Екатеринбург, УГТУ-УПИ, 6 декабря 2002 г.); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и экономики России и стран СНГ» (Челябинск, ЮУрГУ, 11-12 апреля 2003 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: Теория и практика» (Екатеринбург, УрГЮА, 17 - 18 апреля 2003 г.); на IV отчетной научной конференции молодых ученых (Екатеринбург, УГТУ-УПИ, 2-7 июня 2003 г.); на научно-практической конференции «Конституция. Юстиция. Правосудие (проблемы развития на современном этапе)» (Екатеринбург, УрГЮА, 10 октября 2003 г.).
Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при чтении курса лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Цель и основные задачи, поставленные в настоящем исследовании, определили его структуру.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, двух приложений (Приложение 1: «Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, содержащие положения об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», Приложение 2: Проект Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию, образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации») и списка литературы.
